給水排水 |李爽、章林偉：我國城鎮(zhèn)污水價格機制初探與建議

本文將刊登在《給水排水》雜志2021年第1期。

黨的十九大報告提出，“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念；2018年6月，國務院發(fā)布了《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，明確提出要打好城市黑臭水體治理攻堅戰(zhàn)，“盡快實現(xiàn)污水管網(wǎng)全覆蓋、全收集、全處理”。

做好城鎮(zhèn)污水收集和污水處理工作，加快補齊污水收集和處理設施短板，是改善水環(huán)境質(zhì)量、推動綠色發(fā)展的重要環(huán)節(jié)?？茖W制定城鎮(zhèn)污水價格機制是打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、建立水污染治理長效機制的基礎，也是推動我國污水行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

需要特別注意的是，政府向排水單位和個人征收的是“污水處理費”，納入地方財政預算管理后，專項用于“城鎮(zhèn)污水處理設施的建設、運行和污泥處理處置”；污水處理費的征收標準，按照覆蓋“污水處理設施正常運營和污泥處理處置成本并合理盈利”的原則確定。對于污水收集環(huán)節(jié)所發(fā)生的費用，無論是城鎮(zhèn)排水設施的建設，還是城鎮(zhèn)排水設施的運行維護，均未包含在污水處理費中，僅在《污水處理費征收使用管理辦法》第二十三條中規(guī)定：“繳入國庫的污水處理費與地方財政補貼資金統(tǒng)籌使用，通過政府購買服務方式，向提供城鎮(zhèn)排水與污水處理服務的單位支付服務費。”

本質(zhì)上看，我國污水定價的原則為 “部分成本核算”，污染者支付的費用只考慮了污水處理環(huán)節(jié)，未包括污水收集環(huán)節(jié)，如圖1所示。這可能是因為當時國內(nèi)大部分城鎮(zhèn)排水設施維護運營單位是地方政府財政全額撥款的事業(yè)單位，并考慮到社會承受能力等因素。

圖1 我國污水定價實行“部分成本核算”模式

      歐盟于2000年12月頒布了《歐盟水框架指令（2000/60/EC）》，提出在流域基礎上開展水資源管理，倡導充分的成本回收原則，確保水價能夠充分刺激使用者有效地利用水資源。針對污水處理的定價，歐盟在《水框架指令》中明確了污染者付費以及全成本回收原則：

• 污染者付費原則：造成水污染的人應該為此付費。

• 全成本回收原則：污染水的所有成本應由污染者以水費支付。該原則鼓勵從長遠著想，將所有污水成本包括在污水價格中，避免任何直接或間接的補貼形式。

       這兩個原則目前已基本被歐盟所有成員國采用，對歐洲水體生態(tài)的修復起到了重要的支撐作用。其他很多國家，如美國、澳大利亞、以色列等國也將誰污染誰付費的思想應用于實踐，并逐步推進全成本回收的指導原則。污水定價實行全成本回收的原則，使得很多國家居民承擔的污水費高于自來水費，充分體現(xiàn)了污水收集處理成本的真實性，也有利于促進水資源節(jié)約和再生利用。

       以巴黎為例，居民所支付的3.42歐元/立方米水費中，自來水費占31.46%，污水費占48.36%，余下的20.18%支付給涉水公共機構(gòu)。圖2顯示了2020年法國巴黎的綜合水價構(gòu)成情況，從巴黎居民所繳納的水費來看，污水費比自來水費高出54%。

圖2 巴黎水價構(gòu)成

      20世紀90年代以來，為了滿足歐盟的飲用水水質(zhì)、污水處理和環(huán)境標準的要求，法國綜合水價從20世紀80年代末期開始大幅上漲，1991-1999年間水價年平均增長率達到5.3%（不計通貨膨脹因素），而這期間的年平均通貨膨脹率僅為1.5%。以巴黎為例，自2010年以來，自來水價格幾乎不變，而污水價格累計上漲了60%以上。圖3顯示了2010-2020年巴黎水費賬單構(gòu)成的變化情況。

圖3 巴黎水費賬單構(gòu)成的變化情況

      1、污水價格不完整，導致行業(yè)系統(tǒng)性思維缺失、管理碎片化。

      我國當前污水收集與處理的費價分割，缺乏系統(tǒng)性思維，由此直接導致了污水行業(yè)的管理碎片化，帶來一系列不該發(fā)生的問題。如管道錯接混接，坡度不對，甚至倒坡；清淤維護修復不及時，相互推諉，主體責任不清；污水偷排、超標排放無人管理等；導致污水處理廠進水有時清湯寡水、污染物濃度偏低，污水處理“花錢不討好”；有時又出現(xiàn)工業(yè)廢水超標納管的現(xiàn)象，影響城鎮(zhèn)污水處理廠的穩(wěn)定運行，也制約了污水再生、污泥處理產(chǎn)物的資源化利用。

       2、污水處理費以偏概全，污水收集費用沒有明確來源，導致污水管網(wǎng)投入不足。

城市污水管網(wǎng)存在普遍的雨污混接、滲漏、錯口、變形等結(jié)構(gòu)性、功能性缺陷，而多數(shù)城市污水管網(wǎng)運行維護以傳統(tǒng)的人工巡查、清淤維護為主，污水管網(wǎng)結(jié)構(gòu)性損傷、滲漏、病害狀況十分嚴重，污水管網(wǎng)效能低下，且大量外水進入管網(wǎng)系統(tǒng)，污水進廠COD濃度低于150mg/L的情況非常普遍（發(fā)達國家一般至少在350 mg/L以上，甚至達800mg/L之高）。但由于污水處理費未涵蓋污水收集費用，不同城市的政府財政支持力度差距較大，大部分城市缺乏對污水的常態(tài)化資金支持，導致污水管網(wǎng)建設運營投入嚴重不足。

        3、 “收支兩條線”模式，使得地方政府與污水處理企業(yè)陷入兩難困局

從各地污水處理費調(diào)整的情況來看，普遍存在調(diào)價周期較長、調(diào)價程序復雜的情況，污水處理費調(diào)整滯后成為常態(tài)。另一方面，隨著國家環(huán)保要求的不斷提升，污水提標改造導致的處理成本大幅提升，污泥處理處置成本也在顯著增加；導致污水處理成本倒掛現(xiàn)象嚴重。由于污水處理費實行“收支兩條線”模式，地方財政要承擔征收的污水處理費與向污水廠和污水管網(wǎng)運維單位支付的服務費缺口，使得地方政府與污水企業(yè)陷入兩難困局，一方面政府財政壓力增大，另一方面企業(yè)積極性受到打擊，影響污水行業(yè)的持續(xù)健康的良性發(fā)展。

       2、加強污水收集處理費標準制定的科學性和合理性。隨著我國水污染防治工作的大力推進，污水收集和處理的成本都在發(fā)生持續(xù)的變化。定期開展污水收集處理全成本的調(diào)研工作，全面及時掌握成本信息，指導各地制定科學、合理的污水收集處理費標準，建立完善的與物價聯(lián)動的調(diào)價機制，充分體現(xiàn)水資源的稀缺性和真實價值。

       3、推進污水行業(yè)的廠網(wǎng)一體化進程，通過市場競爭機制促進行業(yè)發(fā)展。為破解體制障礙，提高設施運行效能，應考慮強化市場競爭機制，選擇有能力、有責任、有擔當?shù)膶I(yè)隊伍，進行污水廠網(wǎng)一體化運維，充分提升污水收集和處理的全系統(tǒng)功能，充分發(fā)揮設施系統(tǒng)的效能。